Salzkörner

Mittwoch, 18. September 2013

Ein kluges Zusammenspiel von nationaler Verantwortung und europäischer Koordination ist gefragt

Auf bewährte nationale Strukturen setzen

Die Finanzmarktkrise hat die Notwendigkeit einer effizienten europäischen Bankenregulierung deutlich gemacht. Gegenwärtig werden hier aber falsche Akzente gesetzt.

Die Finanzmarktkrise aus den Jahren 2007 / 2008 ist noch längst nicht überwunden. Bis heute spüren wir nahezu überall in Europa ihre Folgen. Dass die früheren regulatorischen Instrumente nicht ausreichen, um den Bedrohungen für die Weltwirtschaft, die von großen und international tätigen Bankkonzernen ausgehen, sinnvoll und effektiv zu begegnen, war schnell erkannt. Seit dieser Erkenntnis sind einige Jahre vergangen. Mittlerweile wurde zwar viel getan, aber leider nicht immer das Richtige. Gerade diejenigen Kreditinstitute, die im täglichen, persönlichen Kontakt mit den Kunden sowohl für den Mittelstand als auch für den privaten Sparer da sind, werden in ein immer engeres Korsett gesteckt. Undurchsichtige und riskant agierende Akteure hingegen wurden bislang kaum belangt. Zudem kennt Brüssel bei der Krisenbewältigung vor allem eine Antwort, und diese lautet Zentralisierung von Entscheidungen und eine möglichst breite Verteilung von Haftung. Dabei drohen Risiko und Verantwortung auseinanderzufallen. Dass dies zu falschen und gefährlichen Fehlanreizen führen kann, zeigen die jüngsten Vorschläge zur geplanten EU-Bankenabwicklung.

Durch ihre schiere Größe stellen international agierenden Konzerne ein Gefahrenpotenzial dar. Scheitert eine solche Bank, kann sie Kunden und Mitstreiter mit sich hinabreißen. Eine Volkswirtschaft kann dadurch gezwungen sein, ein solches Institut zu retten. Dieses Phänomen des "too big to fail" ist seit Beginn der Finanzmarktkrise nicht geringer geworden. Im Gegenteil: zahlreiche Großbanken haben über die Krise hinweg ihre Bilanzsummen kräftig aufgebläht. Die möglichen fiskalischen Lasten sind demnach nicht gesunken, sondern erheblich gestiegen.

Vor diesem Hintergrund hat sich in weiten Teilen von Politik und Gesellschaft das Bewußtsein durchgesetzt, dass Banken auch scheitern können müssen, um dann in Folge abgewickelt zu werden. Es ist daher nur konsequent, für solche Fälle europaweit einheitliche Abwicklungsmaßnahmen vorzusehen. Auch dass eine solche Abwicklung wenn nötig grenzüberschreitend koordiniert werden muss, steht außer Zweifel.

Allerdings ist der Richtlinienvorschlag der EU-Kommission zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD), der derzeit im Gesetzgebungsverfahren ist, nicht geeignet in Europa stabile Verhältnisse zu schaffen.

Subsidiarität ist oberstes Gebot

Eine effiziente europäische Bankenregulierung muss auf bereits vorhandenen und seit vielen Jahren bewährten nationalen Strukturen aufsetzen. Zudem müssen für diejenigen Fälle, bei denen eine grenzüberschreitende Koordinierung der Abwicklung erforderlich ist, vereinheitlichte Instrumentarien geschaffen werden. Nur so können die von der Kommission nach eigenem Bekunden angestrebten Synergien erreicht werden.

Wie dies durch Bildung einer zentralen europäischen Abwicklungsbehörde, dem sog. Abwicklungsausschuss ("single resolution board"), der für alle insgesamt ca. 6.000 Kreditinstitute der Mitgliedstaaten der Bankenunion zuständig sein soll, gelingen kann, erschließt sich nicht. Anstelle des schnellen Eingriffs "vor Ort" müsste bei Schieflage eines jeden Instituts immer der vorgesehene Gremienmechanismus bemüht werden.

Danach soll die EZB als Aufsichtsbehörde dem Abwicklungsausschuss signalisieren, wenn eine Bank in Schwierigkeiten geraten ist. Der Abwicklungsausschuss, bestehend aus Mitgliedern der Kommission, EZB sowie Mitgliedern der betroffenen nationalen Behörden, prüft die systemische Bedeutung des Instituts und schlägt der Kommission Abwicklungsmaßnahmen vor. Die Kommission entscheidet dann allein darüber, ob und mit welcher Strategie das Institut abgewickelt wird. Danach obliegt dem Abwicklungsausschuss im Wege der Mehrheitsentscheidung nur noch die "Feinjustierung". Den nationalen Aufsichtsbehörden bleibt allein die Funktion des "ausführenden Organs", das die Vorgaben von Kommission und Ausschuss umsetzen muss.

Fehlende Rechtsgrundlage und mangelnde
Handlungsfähigkeit

Abgesehen davon, dass für die Bildung eines solchen Mechanismus jegliche europäische Rechtsgrundlage fehlt, darf bezweifelt werden, dass die Entscheidungsprozesse dem in einer Institutskrise bestehenden enormen Handlungsdruck gerecht werden. Auch wenn künftig effektivere Instrumente zur Verfügung stehen, um Schieflagen zu bewältigen, so ist doch gerade bei systemisch relevanten Institutsteilen die reibungslose Fortführung zwingend erforderlich. Schnelle Lösungen "über das Wochenende" - wie in den Jahren 2007 und 2008 europaweit durchaus erfolgreich angewandt - dürften mit dem neuen Mechanismus kaum gelingen. Dies gilt umso mehr, als auch der neue Mechanismus vor Differenzen und Spannungen bei der Lösungsfindung keineswegs gefeit ist.

Sachverstand und Aufsichtserfahrung liegen nicht
auf der Straße

Auch die Behauptung, eine zentrale europäische Entscheidungsinstanz würde ein Mehr an fachlicher Kompetenz in sich vereinen, ist nicht überzeugend. Die angedachte europäische Behörde muss komplett neu aufgebaut werden. Es wird Jahre, wenn nicht Jahrzehnte dauern, bis die neu zu schaffende zentrale Einheit auf europäischer Ebene ausreichenden Sachverstand aufgebaut und Erfahrungen gesammelt hat. Wir erleben zur Zeit ja beim Aufbau der europäischen Aufsicht, wie schwer es ist, den notwendigen Sachverstand in einem überschaubaren Zeitrahmen einzuwerben. Eher drängt sich daher die Vermutung auf, dass die Kommission eine günstige Gelegenheit nutzen will, weitere Regulierungs- und Entscheidungskompetenz ohne demokratische Legitimation an sich zu ziehen.

Ebenso wenig ist nachvollziehbar, warum zur Abwicklung ein, zentraler europäischer Fonds geschaffen werden muss, der nach Aussage der Kommission im Krisenfall die Steuerzahler vor Inanspruchnahme schützt. Auch die Mittel für den Abwicklungsfonds müssen zuvorderst von den einzelnen Instituten aufgebracht, d. h. im Geschäft mit den Kunden erwirtschaftet werden. Vor diesem Hintergrund greift die Argumentation nicht, dass ein einheitlicher Abwicklungsfonds für mehr Finanzstabilität sorgt. Warum diese Stabilität bei nationalen Abwicklungsfonds, die nach einheitlichen Kriterien befüllt werden müssen, nicht gegeben sein soll, leuchtet nicht ein. Und das Ziel der Kommission, durch einen einheitlichen Abwicklungsfonds die Verluste nicht den Mitgliedsstaaten aufzubürden, bei denen sie entstanden sind, hätte gravierende
Folgen.

Aus meiner Sicht muss gerade eine Vergemeinschaftung der Risiken vermieden werden. Wer ein Risiko eingeht, muss auch die Verantwortung dafür tragen. Denn ein Mangel an Verantwortung führt zu Fehlsteuerungen. Das hat die Subprime-Krise eindeutig belegt. Zudem widerspräche es jeder ökonomischen Logik, wenn in marktwirtschaftlich organisierten Märkten kleine, gesunde Institute - wie Sparkassen, Kreditgenossenschaften und Regionalbanken - Mittel zur Abwicklung großer internationaler
Investmentbanken mit risikoträchtigem Geschäftsmodell bereitstellen müssten.

Es stellt sich ganz grundsätzlich die Frage nach dem richtigen Ansatz bei dieser Regulierung. Errichtet man immer größere Löschteiche, um einen noch größeren Brand löschen zu können? Oder sorgt man mit Brandschneisen und überschaubaren Einheiten dafür, dass sich ein Brand nicht groß ausbreiten kann? Ich denke, letzteres ist der bessere Weg.

Das bedeutet für eine zukünftige Bankenabwicklung in der EU, dass ein Netzwerk nationaler Abwicklungsbehörden der bessere Weg ist, die Probleme vor Ort einzuschätzen und mittels gemeinsamer Standards zu lösen. Dabei ist ein kluges Zusammenspiel von nationaler Verantwortung und europäischer Koordination gefragt. Dass dabei in einigen Mitgliedstaaten die Behörden (noch) nicht mit der erforderlichen "Durchschlagskraft" arbeiten, stellt diesen
Lösungsansatz nicht in Frage. Einige Länder, darunter auch Deutschland, haben hier bereits vorgelegt. Nun müssen auch die anderen EU-Mitgliedstaaten Ihre Hausaufgaben machen.

 

 

 

 

Autor: Georg Fahrenschon Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, Mitglied des ZdK

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