Salzkörner

Montag, 30. April 2007

Besser als sein Ruf

Notwendiges Elemente einer Besteuerung nach individueller Leistungsfähigkeit
Im Zuge der familienorientierten Umgestaltung des Steuer- und Transfersystems ist erneut das Splittingverfahren bei der Ehegattenbesteuerung in den Blick geraten. Zahlreiche Politiker sehen eine Reform des Splittingverfahrens als überfällig an, da es die besserverdienende Alleinverdienerehe begünstige, berufstätige Frauen benachteilige und dem Leitbild einer modernen Familienpolitik widerspreche. Doch einer Modifikation der Ehegattenbesteuerung sind enge Grenzen gesetzt.

Splitting und Freibeträge sind keine Steuervergünstigungen

Das deutsche Einkommensteuerrecht kennt keine Familien- oder Haushaltsbesteuerung; Steuersubjekt ist immer die einzelne Person. Ob und in welchem Umfang der Familienstand und die Kinderzahl im Rahmen der Individualbesteuerung zu berücksichtigen sind, ist eine Frage der horizontalen Steuergerechtigkeit und damit der adäquaten Ausgestaltung der Steuerbemessungsgrundlage. Hierbei ist zwischen der Berücksichtigung von Kindern und der von Ehegatten strikt zu trennen.

Zwischen Eltern und Kindern besteht eine Unterhaltsgemeinschaft. Die verpflichtenden Unterhaltsleistungen stehen dem Steuerpflichtigen selbst nicht mehr als disponibles Einkommen zur Verfügung und können deshalb auch nicht der Besteuerung unterworfen werden. Die geltenden steuerlichen Freibeträge sind Ausdruck dieses Sachverhalts. Das deutsche Steuerrecht ist bei der Bemessung des zu verschonenden Kindesunterhalts ohnehin sehr zurückhaltend, da weder die tatsächlich erbrachten noch die rechtlich geschuldeten Unterhaltsaufwendungen angesetzt werden, sondern lediglich das sächliche Existenzminimum und der minimale Betreuungsbedarf.

Inhaltlich analog verhält es sich bei der steuerlichen Veranlagung von Ehegatten. Die Ehe stellt eine umfassende Wirtschafts- und Verbrauchsgemeinschaft dar, in der beide Partner gleichberechtigt und in gleichem Umfang an den wirtschaftlichen Erträgen partizipieren. In steuerlicher Hinsicht kommt es in der Ehe zu einer vollständigen Übertragung steuerlicher Leistungsfähigkeit zwischen den Ehepartnern, die durch das Splittingverfahren systemadäquat abgebildet wird. Das Ehegattensplitting stellt lediglich sicher, dass eheliche Gemeinschaften mit gleichem Einkommen unabhängig von der innerfamilialen Verteilung der Einkünfte auch in gleicher Höhe besteuert werden. Splittingverfahren und Freibetragsregelung sind keine steuerlichen Fördermaßnahmen, sondern Ausfluss des Prinzips der Besteuerung nach individueller Leistungsfähigkeit. In dieser Funktion sind beide Instrumente verfassungsrechtlich fest verankert.

Obgleich sich das Ehegattensplitting nicht primär familienpolitisch begründet, weist es in der sozialen Realität dennoch familienpolitisch relevante Sekundäreffekte auf. Denn eine ungleiche Verteilung der Erwerbseinkünfte zwischen Ehepartnern tritt in der Regel immer dann ein, wenn Angehörige zu betreuen sind. Da bei kinderlosen Paaren meist beide Partner erwerbstätig sind, entfaltet das Splitting hier auch keine nennenswerte Entlastungswirkung. Die Befürchtung, durch das Splitting würde auch die lebenslang kinderlose Ehe gefördert, ist weitgehend gegenstandslos. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass das Ehegattensplitting – im Unterschied zu den meisten familienpolitischen Instrumenten – seinen Entlastungseffekt über den gesamten Lebenszyklus hinweg entfaltet. Dieser ist insbesondere für kinderreiche Familien relevant, bei denen sich ein Ehepartner für einen längeren Zeitraum aus der Erwerbstätigkeit zurückzieht.

Abschaffung des Splittingverfahrens schafft neue Ungerechtigkeiten

Gegen eine massive Einschränkung oder gar ersatzlose Streichung des Splittingverfahrens sprechen nicht nur erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, sie würden auch neue Ungerechtigkeiten auslösen. Wenn man das Einkommen ohne Berücksichtigung des Familienstandes der progressiven Besteuerung unterwerfen würde, so hätte dies zur Folge, dass die steuerliche Belastung bei ungleicher Verteilung der Erwerbseinkünfte trotz gleichem Gesamteinkommen unterschiedlich hoch ausfallen würde. Dies widerspricht dem Prinzip der Globaleinkommensbesteuerung. Außerdem könnten Haushalte mit hohen Gewinn- oder Vermögenseinkünften den Progressionseffekt der Einkommensbesteuerung umgehen, während Haushalte mit Arbeitseinkommen diesen Gestal- tungsspielraum nicht besitzen.

Schließlich wäre eine Abschaffung des Ehegattensplittings gleichbedeutend mit einer massiven Steuererhöhung für Familien, die eine innerfamiliale Arbeitsteilung praktizieren. Dies ist insbesondere für Familien mit mehreren Kindern problematisch, die ihre Lebensplanung nach den geltenden Rahmenbedingungen ausgerichtet haben und nachträglich nicht verändern können. Schließlich würde ein Ersatz des Splittingverfahrens durch eine Freibetragsregelung die steuerrechtliche Position des geringer verdienenden Ehepartners neu verorten: er wäre dann zum Unterhaltsempfänger herabgewürdigt. Diese Position verträgt sich nicht mit einer auf Partnerschaft und Gleichberechtigung beruhenden Ehe.

Unantastbar ist das Ehegattensplitting in seiner bestehenden Form aber nicht. Es ist eine sehr großzügige Typisierung von Erwerbs- und Verbrauchsgemeinschaften, die bspw. die familiären Güterstände oder Ersparnisse nicht berücksichtigt. Auch ist fraglich, ob bei sehr hohen Einkünften eine vollständige Übertragung steuerlicher Leistungsfähigkeit erfolgt. Insofern sind Modifikationen denkbar. Eine Abschaffung des Splittings wäre aber weder sinnvoll noch verfassungsrechtlich durchsetzbar.

Das Familiensplitting als Alternative?

Als familienorientierte Reform des Steuersystems wird in der Diskussion das tarifliche Familiensplitting nach französischem Vorbild diskutiert. Dabei wird das Ehegattensplitting beibehalten, zusätzlich werden jedoch die Kinder im Splittingdivisor berücksichtigt. Wie entsprechende Simulationsstudien gezeigt haben, unterscheiden sich das deutsche und das französische System nur unwesentlich in ihren Aufkommens- und Verteilungswir- kungen; am deutlichsten machen sich die Unterschiede bei kinderreichen Haushalten bemerkbar. Allerdings stellt das tarifliche Familiensplitting einen massiven Bruch mit der Systematik des deutschen Einkommensteuerrechts dar. Denn das Splitting leitet sich aus der Annahme einer Erwerbs- und Verbrauchsgemeinschaft ab, die im Eltern-Kind-Verhältnis nicht gegeben ist. Auch die Gewichtung des Splittingfaktors der Kinder ist unsystematisch und willkürlich.

Steuersystematisch ist das Unterhaltsverhältnis zwischen Eltern und Kindern über adäquate Freibeträge abzudecken. Eine familienpolitisch orientierte Reform der Einkommensbesteuerung hätte demzufolge auch hier anzusetzen. Ohnehin ist es ein familienpolitischer Skandal, dass die Freibeträge seit 2002 nicht mehr angehoben und dem Bedarf angepasst wurden. Dabei stellt diese Freibetragsregelung nur die durch die Verfassung vorgegebene Untergrenze der steuerlichen Verschonung des Familieneinkommens dar. Bei einer familienpolitischen Reform der Einkommensteuer wäre zu überlegen, anstelle der existenzminimalen Aufwendungen den tatsächlich geschuldeten Unterhaltsaufwand von der Steuerbemessungsgrundlage abzusetzen. Ein solches Familienrealsplitting würde das System der Einkommensbesteuerung der sozialen Realität annähern und es gleichzeitig familienfreundlicher ausgestalten.

Fazit

Das deutsche System der Einkommensbesteuerung ist in sich schlüssig und weit weniger reformbedürftig, als das in der Diskussion den Anschein hat. Das Splittingverfahren und die Anrechnung von Freibeträgen sind keine Steuervergünstigungen, sondern notwendige Elemente einer Besteuerung nach individueller Leistungsfähigkeit. Würde man das Splittingverfahren durch eine Freibetragsregelung ersetzen oder ein tarifliches Familiensplitting nach französischem Vorbild einführen, so würde das einen tiefen Eingriff in die bestehende Steuerstruktur darstellen und die bestehende Systematik der Einkommensbesteuerung nachhaltig beschädigen. Statt mit immer neuen Fundamentalreformen wäre den Familien weit mehr geholfen, wenn die Freibeträge auf die erforderliche Höhe angehoben würden.

Autor: Prof. Dr. Jörg Althammer, Prof. für Sozialpolitik und Sozialökonomik an der Ruhr-Universität Bochum

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